国际货币基金组织份额制亟待改革

张锐（中国市场学会理(lǐ)事(shì)、经济学教授）

中国人(rén)民银行行长潘功胜日(rì)前参加国际货币基金组织（IMF）在美国(guó)华盛顿特(tè)区召开的第49届国(guó)际货币与金融委员会（IMFC）会议时表示，IMF的份额占比(bǐ)调整对于基金组织(zhī)治理、代表(biǎo)性和合法性都至关重要，各方应合作(zuò)推动基金组织份(fèn)额改革(gé)，尽(jǐn)快就新的份额公式达成共(gòng)识，为实(shí)现份额占比调整奠定基础。据悉，连同博鳌亚洲论坛2024年年会上的(de)发言，潘行长已是不(bù)到(dào)1个月的时间两次(cì)重申(shēn)上述观(guān)点。

第二次世(shì)界大战(zhàn)后，美国牵头创建了布雷顿森林体系(xì)，其中IMF和世界银行就是该(gāi)体系的两大国际金融支柱。虽然在上世纪(jì)70年代布雷顿森林体系解体，但IMF却保存了下来。按照(zhào)《国(guó)际货币基金组织协(xié)定》，IMF的(de)职责是监察货币汇率和各国贸易情况，当成员国(guó)陷(xiàn)入国际收支(zhī)不平衡时，便通过提供中短期贷款(kuǎn)满足成员国的融资需(xū)求，改善国际收支失衡问题，同(tóng)时IMF可以(yǐ)向(xiàng)成员国提供技术援助，帮助各国加强政策设计和提(tí)高政策(cè)运筹能力。为此，IMF创建了特别提(tí)款权（SDR）制度，SDR根据会员国认(rèn)缴的份额组成资金池，成员国在遭遇贸易赤字时，可以(yǐ)将自己账户中的SDR部分或全部兑换成可自(zì)由(yóu)使用(yòng)的外汇，也可以将账户(hù)下(xià)的SDR转入一般(bān)资(zī)源账户，以(yǐ)用来偿债或支付贸易付款与(yǔ)特定贷款等，还可与黄金、自由兑换货币一样充当国际储备。

作为全球性与多边(biān)性的国际金融机构(gòu)，IMF截(jié)至目前已有成员国190个，每个成员国(guó)都在该组织中有一个(gè)配(pèi)额或者份额(é)，份额以百分比计算，决定着成员国对IMF的贡献，同时(shí)反映(yìng)出其在IMF中的投票(piào)权重以及获(huò)得紧急融资规模的大小，因此(cǐ)，IMF在(zài)性(xìng)质上就(jiù)是一个以份额为基(jī)础的国际金融机构(gòu)。在份额缴纳方式上，IMF要求会员国25%以黄金或可兑换成黄金的货币缴纳，其余则(zé)以本国货币缴纳，最(zuì)终汇(huì)总后以SDR来(lái)计(jì)值，其中成员国的GDP在SDR占(zhàn)50%的权重，开放度占30%的权重，经济(jì)波动(dòng)性占15%的权重，国际储备占5%的权重。作为占比最大的指标，GDP的60%是按市价计算，40%则基(jī)于购买力平价计(jì)算。

全面地分(fēn)析，虽(suī)然IMF的资金池中有一部(bù)分(fēn)来自市场发(fā)债融资(zī)，同时近年来IMF也开(kāi)发出一(yī)些新的融资工具(jù)，如(rú)半永久性的新借款安排和临时性的双边借款安排等，但不是融资额度有限，就是稳(wěn)定性较差，同时所融资(zī)金也远远不能(néng)满足市场需求，这样(yàng)，成员(yuán)国的(de)出资份额继续保持IMF主要资(zī)金来(lái)源的(de)地位。当然，由(yóu)于份额(é)配比调(diào)整的滞后性等多种因素的影响，IMF基于份(fèn)额的(de)可贷资金占比近年来不断下(xià)降，目前已降(jiàng)至总可贷资金的40%左右。显然，及时的份(fèn)额调整直接关乎着IMF资金池是否(fǒu)充实无(wú)忧，也(yě)左右着IMF的(de)危机救(jiù)助以及维护全球(qiú)金融稳定的实力与能力。

对于成员国而言，在IMF票权(quán)份额的分配由“基本票+份额票”组成，其(qí)中每个成(chéng)员国可(kě)获250张基本票，份(fèn)额票则对应着上述的SDR各项权重指标，而在投票机制上，采(cǎi)取“基本票+份(fèn)额票”的表决(jué)权机制，其(qí)中最重大事务须85％有效多数通过，重大事务要(yào)求70%有效多数通过。按照规定(dìng)，IMF至少每五(wǔ)年(nián)进行一(yī)次配额审查，并根据(jù)全球经济格(gé)局变化进行相应调(diào)整(zhěng)。这种制度(dù)安排的初始目的在于，倒逼成员国加快经济(jì)发展，提升经济(jì)的开放程度，维护货币价值的稳定，进而形成支撑全球经济与金融稳定的强(qiáng)大合(hé)力(lì)。但回(huí)过头(tóu)去看(kàn)，由于IMF中原始优势(shì)力量的影响，成(chéng)员国份额的调(diào)整其实并没有按照约定(dìng)时间进行，围绕着份额调整的国际呼声也连绵不断，国际货币基(jī)金组织的(de)有效(xiào)性与合法性也反复遭到质(zhì)疑与诟病，正是如此，在由份额(é)与(yǔ)治理改革、监督改革、融资能(néng)力与融资方式改革以及特别提款权改(gǎi)革等IMF“一揽子”改革构(gòu)成中，份额与治理改革被称为“IMF悬崖”。

资(zī)料显示(shì)，截至目前IMF仅在(zài)2006年与2010年进行了两轮份(fèn)额(é)变革，前一次改革中IMF在增资扩股的同时扩张了基(jī)本票权(quán)，且发达国家向新(xīn)兴市(shì)场(chǎng)国家转移(yí)了4.9%的投票权，使得后(hòu)者票权比重升至39.5%；相比第一次(cì)调整，第二次的变革力度要大一(yī)些。此(cǐ)次(cì生活适物记)改革后，有约6%的(de)份额向新兴市场和发展中国(guó)家转移，特别是中国份(fèn)额(é)占比从3.996%升至(zhì)6.394%，排名从第六位跃居第三位，仅次于美国和日本，同时，巴西、俄罗斯、印度都上升到前十(shí)位。但值得注(zhù)意的是，2010年的份(fèn)额结构调整是在两(liǎng)个欠(qiàn)发达的欧洲国家向(xiàng)新兴经济体转移(yí)份额实现的，美国的投票权依然(rán)稳定(dìng)在16.8%，也就(jiù)是说(shuō)继续保持着超过15%的重(zhòng)大决策否(fǒu)决权。

作为每5年进行一次份额(é)总检查的既定动(dòng)作，去年(nián)年底IMF理事会以92.86%的(de)赞成票批准了增加份额的决议，根据(jù)决议(yì)，成员国将以50%等比(bǐ)例提高各自缴纳的份额，并在2024年年底(dǐ)之前完成，由此，IMF的总份额资源将达约(yuē)9600亿美元，相当于提高至(zhì)7157亿SDR。的确(què)，除了(le)自身(shēn)的“粮仓”有所充盈外，过去两年中以美联储为首的发达国(guó)家中央(yāng)银行采取了(le)强(qiáng)力度的货币紧缩政策，带动了全球利率的上升，随之(zhī)而来的全球融资条件紧缩(suō)，又提高了融资成本，加剧了国际金融市场动荡，全球高通胀和高债务风险不断演化，给发展中(zhōng)经济体和低收入国家的(de)金融稳(wěn)定性带来严峻挑战。在这一背景下，IMF增资有助于满足成(chéng)员国的融资需求，提升对全球经济及(jí)脆弱国家经济增长的支持能力(lì)。但值得强调的是，本次份(fèn)额的变化只是表现为成员国的无差别(bié)增资，尚未(wèi)涉及份额重新(xīn)分配和份额公式调生活适物记整等议(yì)题，而这些敏感问题的解(jiě)决，国际舆(yú)论寄希望于下(xià)一轮份额的总检查。

事实上，距离(lí)2010年的(de)份额调整，时间(jiān)上已经过去了14年之久(jiǔ)，其间全球经济格(gé)局发生了巨大变化，不同经济体的经(jīng)济力量格局也远非以前，按照(zhào)现有IMF份(fèn)额公(gōng)式，目前(qián)IMF成员国(guó)的代表性存(cún)在被高估或低估的(de)情况，其(qí)中，代表(biǎo)性(xìng)被低估的成员国占成(chéng)员国总数(shù)的(de)41%，主要是新兴市场(chǎng)和发展中国(guó)家，具体说来至少25个成员国存在经济实力和在IMF中的话语权(quán)和(hé)代表性严重不匹配的矛盾。另一方面，虽然IMF几轮增资后发展中国家的基本票权总体上得到扩张，但随着增资扩股(gǔ)的实施，基本票权的占比却(què)从最初的11.3%降到目前的5.5%，如此低微占(zhàn)比使表面上代表公平分配的基本票权(quán)在决策时几乎毫无意义；而最(zuì)为重要的是，论(lùn)整(zhěng)体票权，发达国家在IMF中占比依(yī)然要比新兴市场国家高出15.4个百分点，其中美国所拥有的投票权(quán)比重依然确保了(le)它对最重大事务的“一票否决”权，同(tóng)时美欧加起来的票权比重超过了30%，同样对重大事务可行使“一(yī)票否决”权(quán)。

尤其不得不面对的是(shì)，在IMF的治理结构中，作为最高决策机构理事会(huì)的掌控人，长期(qī)由美国公民或欧洲国家公(gōng)民出任，而在少(shǎo)数发达国家拥有“一票否决”权的前提下，想要彻底颠覆美欧公民把(bǎ)持IMF头把(bǎ)交(jiāo)椅的传统(tǒng)制度几(jǐ)乎没有任(rèn)何可能，屁股决定脑(nǎo)袋，IMF份额的调整要让部分发达国(guó)家(jiā)割(gē)肉放血，仅在IMF决策层面就很难启动；另外，按照美国财政部助理部长埃德温·杜(dù)鲁门计算，即便(biàn)是最应该提高份额的25个国家(jiā)份额增幅只满足一半的目标，美国在IMF中的投票权占比将降至15%这个临界线附近，对此，美国绝对会行使“一(yī)票否(fǒu)决(jué)”权，表面(miàn)上看起来十分美好的改革也必(bì)然泡汤。

显然，IMF的份额变革(gé)不可能快速(sù)到位，而只能采取结构化的渐进方式。首先，作为影响份额票权的(de)重要变量，GDP的测量可以由混合计算改为单独由购买力平(píng)价计算，发展中(zhōng)国家因此(cǐ)可以增加票权比(bǐ)重的5%左右，在此基础(chǔ)上可以对其他变(biàn)量(liàng)得分展开增减调整，如降低开放度、国际储备(bèi)的得分，新(xīn)增成员国的收支失衡程度和人(rén)口因(yīn)素，进一步适度增大(dà)新兴市场国家的份额票(piào)比例，且上(shàng)述结构性变(biàn)化也并没(méi)有破(pò)坏(huài)发达国家的底线从而具有(yǒu)可行性。同样(yàng)的温和改(gǎi)革方(fāng)式也可运用在对IMF投票表决机制的简化层面，基本(běn)思路是，除了最重要事务(wù)需要全体一致通(tōng)过外，其他重要(yào)事项统一采(cǎi)用70%有效多数通过，取消85%有生活适物记效多数通过的表决(jué)方(fāng)式，这看起来取消了“一(yī)票否决”权(quán)，但美国若持异议照样可以联合G7成员(yuán)国行使30%以上的(de)否决权；此(cǐ)外，所有要(yào)求70%多(duō)数票的决议都应采取双重投票制(zhì)，即既需要(yào)投票权超过总投票(piào)权的70%，同时投赞成票的国(guó)家数(shù)量要超过全体(tǐ)与会成员数量的60%，以真正实现成员国的主权平等。如此推动方式不仅让不同国家均有条件地获得否决权，更容(róng)易让不(bù)同的利益集团在变革面前达成妥协并相向(xiàng)而行。

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